行政收费是指行政机关或者法律、法规授权的组织向公民或组织强制收取费用的具体行政行为。既然是政府组织的强制行为，就必然要合法、合理，要讲究个公平和效率。多年来我们国家一直在治理的乱收费问题，其实本质上就是因为这些收费不合法也不合理，违背了政府行为的公平和效率原则。
为什么要把公平与效率作为行政收费的基本原则呢？我们去政府或者其他部门办事的时候，行政机关要支出相应的成本，我们自己作为受益人理应承担相应的成本，而不能把成本全部转嫁给政府承担。政府的钱来自对全体公民的纳税，如果由政府全面承担这些成本等于是将成本转嫁给全体公民，这显然有失公平。行政收费的存在可以阻止部分人恶意、无限制地使用自然资源和公共设施，从而可以提高这些资源的使用效率。可见，行政收费的目的应当是为了实现公平和效率价值，设定行政收费的目的在于填补行政机关为特定受益人提供特定收益而产生的成本，缓解自然资源和公共设施使用的拥挤，特别是提高稀缺性自然资源、拥挤性公共设施的使用效率。
道理是简单清楚的，但我国目前的乱收费问题经过多年治理后仍然比较严重。根据国务院纠风办的统计，仅2011年全国查处的教育领域乱收费问题就涉及金额5亿多元。这个数字可谓触目惊心。这还仅仅是教育领域，其他领域如公路、医疗卫生等的乱收费问题也不容乐观。
日常的生活经验可以告诉我们，目前我国很多行政收费项目的设定并非为了公平与效率，同一行政收费项目有时甚至服务于多重行政目的。但这些行政收费项目基本上都偏离了行政收费原本应当具备的公平与效率价值，具体表现为以下两个方面。
第一，公平价值缺失。行政收费原本应当以填补行政机关为特定人的收益而支出的行政成本为目的。但是，我国的许多行政收费项目却是以弥补财政不足，甚至增加政府财政收入为目的，有的甚至为了部门利益、地方利益以及个人利益而设定行政收费项目。现实生活中，许多行政收费标准过高，严重偏离行政实际支出的真实成本。有的行政收费并不以缴费者受益为前提，无论公民是否受益都进行强制性的费用征收；有的行政收费标准明显偏高，甚至超过了缴费者受益的程度；而与此相反的另一个极端，许多地方为了吸引投资而开始实行所谓的“零收费”制度，将原本应当收取的费用予以免除。这些行政收费的范围、标准都没有体现受益者与未受益者之间的公平，违反了行政收费的公平价值。
第二，效率价值缺失。资源费、使用费等行政收费价值在于提高稀缺性自然资源、拥挤性公共设施的使用效率。但我国目前这些收费的标准普遍过低，严重偏离了市场价格，造成了资源的过度使用、使用效率的低下以及资源的严重浪费，收费与市场价格之间的“差价”也提供了权力寻租的空间。此外，我国目前许多地区为吸引外商投资，对土地资源实行“零收费”，这对于减轻企业或个人的负担，吸引投资发展地方经济等具有一定的积极意义，但势必造成土地等稀缺性资源的浪费以及市场竞争秩序的紊乱。这既违反行政收费的公平价值，又不利于行政收费效率价值的实现。
政府机关及其授权机构作为公共秩序和公共利益的维护者，其一切行为必须合法，这是无须申明的社会底线。具体到行政收费问题上，必须明确强调收费应具备合法性与合理性，必须毫不犹豫地坚决维护行政收费的公平与效率。
公平是现代行政法的基本法律价值之一。行政法的公平价值要求行政机关在进行行政活动时，应当以法律为依据平等对待作为被管理者的各方当事人，平衡行政机关的行政权力与被管理者的公民权利之间的关系。行政活动的目的是为了实现公共利益，理论上行政活动所实现的公共利益应当由所有公民平等地分享，而由此所支出的行政成本应当由所有公民平等地分担，但这仅仅是一种理想的状态，在现实中是不可能完全实现的。某些行政活动所带来的利益实际上只能由一部分公民来享受，如果由此所产生的成本由全体公民来承担，那么对于未受益的公民来说是不公平的。因此，应当把由公共利益补偿行政成本转化为由个人利益来补偿，即应该让受益者承担行政机关为其所得到的收益而支出的特定行政成本，体现公共利益与个人利益的平衡。
公平也是税收的价值取向。但行政收费的公平价值与税收的公平价值在具体要求上并不完全相同。税收的公平价值具体可表述为“按支付能力负担”，而行政收费的公平价值具体可表述为“受益者负担”。即公平价值要求行政收费应当体现受益者与未受益者之间的公平。公平价值具体对行政收费的要求是：第一，“受益者负担”原则，要求受益者必须负担行政机关为其收益而特别支出的行政成本，而不能由全体社会成员来负担该特别成本，否则将间接造成对未受益者财产权的侵犯；第二，行政收费的范围应当限于特定受益者，而不能对未受益者进行行政收费，否则将直接造成对未受益者财产权的侵犯；第三，行政收费的标准应当以行政机关为特定受益者的收益而支出的特别“行政成本”为依据，而不能以受益者的受益程度为标准，更不能超过受益的程度进行行政收费，否则将造成对所谓“受益者”财产权的侵犯。
追求效率的目的是为了以最少量的投入获得最大量的产出。效率价值也是行政收费的基本价值之一，由于某些自然资源、公共设施具有稀缺性和使用的竞争性、拥挤性，如果免费使用将造成使用的拥挤，从而降低使用效率。但行政收费必须是在缴费者获得了更大利益的前提下才能征收，即收费必须以获益为前提。效率价值要求通过行政收费机制将使用者的数量控制在最适当的范围内，从而缓解其使用的拥挤，提高稀缺性自然资源和拥挤性公共设施的使用效率。行政收费的效率价值与税收的中性原则不同，税收中性原则要求政府课税不应影响私人部门原有的资源配置状况，但行政收费的效率价值要求行政收费能够改变自然资源、公共设施使用者的选择，当然这是以使用者具有选择权为前提的。此外，效率价值还包括行政收费本身的效率，即要求行政收费尽量降低征收成本，提高征收效率。
可见，明确行政收费的价值是界定行政收费范围和确定行政收费标准的基础和前提，规范行政乱收费问题首先必须明确行政收费的价值取向。我国目前正在研究制定《行政收费法》，公平与效率也应当成为其立法目的和法律价值，也即行政收费是为了保护公民、法人和其他组织的财产权，实现社会公平，提高自然资源、公共设施的使用效率，保障和监督行政机关有效实施行政收费。一方面，行政收费范围的界定和行政收费标准的确定都应当以这一立法目的和法律价值为基础进行；另一方面，界定合理的行政收费范围和确定适当的行政收费标准也是实现行政收费的公平与效率价值的方式与途径。
（作者系江西财经大学法学院副教授、法学博士）
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